Luck-lady.ru

Настольная книга финансиста
0 просмотров
Рейтинг статьи
1 звезда2 звезды3 звезды4 звезды5 звезд
Загрузка...

Муниципалитет в западной европе

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗА РУБЕЖОМ

Анализ опыта местного управления в Великобритании, Франции, ФРГ и других западноевропейских странах показывает, что там сло­жился довольно стройный механизм разделения функций органов цент­ральной и местной власти, органам местного управления все шире деле­гируются государственные функции, а их права в решении местных вопросов расширяются.

Проводимые в Западной Европе реформы с некоторой долей услов­ности можно разделить на три вида, которые взаимодействуют и допол­няют друг друга: структурные, функциональные и организационные реформы.

Структурные реформы касаются организационных отношений между различными уровнями местного управления — это территори­альные реформы местных единиц, а также учреждение регионального Уровня управления.

Одна из тенденций этих реформ — укрупнение муниципалитетов (Великобритания, ФРГ, Скандинавские страны). В зарубежной литера­туре отмечается, что после Второй мировой войны произошло расши­рение общественных задач, четко оформились требования населения влиять на их решение на местном уровне. Результатом стала децентра­лизация большого количества общественных задач, которые были пере­едены с центрального на муниципальный уровень. Очевидно, что Успешно реализовать возросшее число общественных задач возможно только после укрупнения муниципалитетов, и прежде всего в сельской местности.

Муниципальный опыт Западной Европы свидетельствует, что вопросы изменения границ муниципалитетов, их укрупнения, слияния должны решаться законодательным путем с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов и населения.

Функциональные реформы направлены на перераспределение функ­циональных отношений между местными, региональными и центральными уровнями управления. Такие реформы почти всегда проводились одновременно со структурными и чаще всего связывались с понятиями j централизации и децентрализации.

В свою очередь, эти понятия включают степень свободы, которую органы местного самоуправления имеют в унитарном государстве или в субъекте федерации. Функциональные, реформы ведут к перераспределению прав, обязанностей, компетенций, ответственности и чаще всего осуществляются на законодательном уровне. Эти реформы всегда сопровождаются перераспределением финансовых ресурсов, как отпускаемых государством на нужды местного; управления из центрального бюджета, так и получаемых за счет мест­ных поступлений.

Организационные реформы касаются внутренней структуры орга­нов власти и управления на местах. Такие реформы затрагивают отношения между местными представительными учреждениями и исполнительными органами.

Все вышеперечисленные виды реформ в большей или меньшей мере коснулись значительного числа стран Западной Европы. Так, в Великобритании такие реформы проходили в 1970-1980-х гг., во Франции — в 1960-1970-х гг. (наиболее кардинальные в 1982 г.), в ФРГ в 1980 I

Важную роль в развитии местного самоуправления играет Евро­пейская хартия о местном самоуправлении, принятая в Страсбурге в ноябре 1985 г.

Изучение зарубежного опыта реформ муниципального управления позволяет выделить следующие основные тенденции его развития.

1.Усиление исполнительной власти за счет представительной систе­мы, рост влияния бюрократии. Это компенсируется ростом профессио­нализма управления. Усиление исполнительных органов происходит в разных формах: при определении структуры органов местного самоуправления больший объем властных полномочий закрепляется за исполнительными органами; представительные органы передают часть своих
функций исполнительным органам (на определенное время или бессрочно).

Использование в работе муниципальной власти экономических
рычагов — налогов, лицензирования, контрактов с частными фирмами.
Это способствует, с одной стороны, увеличению доходной части мест­ных бюджетов, с другой — развитию муниципального хозяйства.

Однако для большинства госу­дарств проблема формирования достаточной финансовой основы оста­ется весьма актуальной.

3. Изменения функций органов местного самоуправления. Это обуславливается рядом обстоятельств: во-первых, появляются новые функ­ции, потребности в осуществлении которых раньше не было (экологи­ческие и др.); во-вторых, часть функций, традиционно осуществляемых
муниципалитетами, передается представителям общественных объеди­нений или частных компаний (например, уборка и утилизация мусора и т.п.); в-третьих, урбанизация и демографические изменения приво­дят к фактическому сокращению собственно сельских поселений и рос­ту числа городских, что не может не отражаться на характере функций,
осуществляемых муниципалитетами. Кроме того, наблюдается сокра­щение роли муниципалитетов в решении социальных вопросов.

4. Множественность управленческих структур, что порождает
«эффект бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользу­ются те, для кого они не предназначены и кто за это не платит. Напри­мер, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.

Читать еще:  Финансовые инструменты государственного регулирования экономики

5. Передача полномочий из центра на места (децентрализация
управления), хотя это не всегда означает одновременную демократиза­цию управления.

6. Видоизменение территории местного самоуправления, что
сопровождается одновременным разукрупнением территориальных еди­ниц (например, крупных городов) и слиянием мелких единиц (напри­мер, в сельской местности). Одна из тенденций реформ местного само­управления за рубежом — укрупнение муниципалитетов (в частности, в Великобритании, Германии, Скандинавских странах). Так, в Дании
перед реформой местного самоуправления в 1970 г. было 1297 сельских
и 88 городских муниципалитетов. В ходе реформы они были преобразо­ваны в 275 крупных муниципалитетов. Целью реформы являлось созда­ние «жизнеспособных» муниципалитетов с территорией и налоговой базой, позволяющими органам местного самоуправления эффективно решать местные вопросы.

7. Развитие сотрудничества между различными муниципалитета­
ми, объединение их усилий для разрешения определенных общих про­блем.

Рассматривая тенденции современного развития местного само­управления на Западе, зарубежные авторы подчеркивают, что обществен­ная структура управления в каждом государстве находится под силь­ным влиянием исторических факторов и политической культуры, а это значительно расширяет диапазон общественных механизмов: от передачи функций на самый низкий уровень до усиления централизованного контроля. Несмотря на различия в своем историческом развитии западноевропейские страны имеют сходную тенденцию стремления к «золотой середине», где-то между централизацией и децентрализаци­ей. Иными словами, центральное правительство признает автономию местных органов власти, но в то же время устанавливает над ними опре­деленный контроль.

Возникновение и становление местного самоуправления в Западной Европе.

Прообразом местного самоуправления в истории человечества явилось общинное самоуправление, которое возникло в первобытные времена. Первобытно-общинный строй «обкатал» общинное самоуправление, убедился в его полезности, но по понятным причинам не облёк в соответствующие правовые формы – их человечество в те времена просто ещё не изобрело.

Однако именно в силу своей неоспоримой полезности традиции общинного самоуправления естественным образом перетекают в эпоху полисной демократии античного мира, к городским и сельским общинам периода сословного государства средних веков. Здесь они уже обретают правовую форму.

Истории Древней Греции даёт возможность проследить общие закономерности возникновения в начале I тысячелетия до н.э. и характерные признаки самоуправляемой территории нового типа – греческого полиса. Его историческими достижениями стали:

— организация городской жизни с её высоким уровнем благоустройства как одного из важных условий цивилизованного существования;

— установление демократической республики (демократии) – наиболее прогрессивной формы государственного устройства;

— создание замечательной культуры.

Большим достижением древних греков в политической области было формирование такой организации государственного устройства, как демократическая республика (более совершенное воплощение – афинская демократия). Полисная демократия представляла собой разработанную политическую систему, обеспечивавшую участие в государственном управлении основной массы граждан.

Одно из наиболее полных описаний полисной демократии даёт Аристотель в труде «Политика» (335 — 323 гг. до н.э.).

Суверенитет гражданского коллектива в целом осуществлялся через наделение реальной властью Народного собрания. Организация судебной и исполнительной власти исключала возможность сосредоточения её в руках отдельных лиц, обеспечивала участие в исполнительных органах практически всех граждан независимо от их имущественного положения. Афинская демократия проводила целенаправленную политику материальной и политической поддержки обедневших граждан, предоставляя им земельные участки в клерухиях, обеспечивая их участие в управлении небольшой платой (в объёме прожиточного минимума).

Конечно, нельзя идеализировать афинскую, так же как и полисную в целом, демократию и считать её эталоном демократии как таковой. Как явствует из истории, это была демократия лишь для граждан, в то время как женщины, негражданское свободное население (довольно многочисленное в Афинах) не говоря, конечно, о рабах, стояли вне демократических институтов и не принимали никакого участия в управлении.

Тем не менее структура демократической республики, конкретный механизм её действия в политической жизни Греции был огромным шагом в истории политических учреждений и государственных форм, обеспечивающих привлечение значительно большего числа населения, чем при каком-либо ином государственном устройстве.

Полис по меркам своего времени был городом – государством. Но по современным меркам и критериям греческий полис – всего лишь небольшая самоуправляемая территория. По этой причине, говоря о полисной демократии как форме государственного устройства, мы с полным основанием можем рассматривать её как прообраз современного местного самоуправления.

Читать еще:  Белоножко государственные и муниципальные финансы

Как самоуправляющаяся единица с большой внутренней автономией и местными традициями в рамках большого государства греческий полис уже в новой форме римского муниципия стал одной из основных административных единиц римской средиземноморской империи и способствовал социально-экономическому и культурному прогрессу многих народов Средиземноморья[34].

Документальные свидетельства из античного мира сохранились в Италии периода республики, когда Рим из маленькой общины с очень простым общественным устройством превращается в крупное государство с обширной территорией. В 45 г. до н.э. некоторые общие правила местного устройства своим законом устанавливает Юлий Цезарь. Основой муниципального управления, определяемого этим законом, составлял принцип широкой автономии в местных делах, но под контролем Рима. Организация местного устройства по своей сущности повторяла государственное устройство Рима. Высшим органом становится народное собрание всех граждан общины. Общее собрание избирало магистратов и решало общие вопросы местной жизни. Как и в Риме, в каждом городе существовал муниципальный сенат из100 человек. Судебная и административная власть принадлежала муниципальной магистратуре.

Именно этому времени мы обязаны рождением термина «муниципалитет». Так в Древнем Риме называли города, обладавшие правом самоуправления. Так же именовали городское управление, которое решало задачи в интересах населения города: строительство водопроводов, общественных бань, охрану правопорядка и собственности и др.

Развитие городского самоуправления в средние века было связано с сохранением и укреплением их статуса особых общественных организмов, а не только простых административных центров. Закономерно, что наиболее развитые формы городское самоуправление получило в тех странах, где наибольшее развитие получил сам городской уклад жизни – в Германии, Франции, Испании. В Италии расцвет городов был настолько значимым, что самоуправление большинства из них превратилось в автономию.

Внутреннее городское управление в странах Западной Европы, связанных с государственными традициями Римской империи, в начале средних веков традиционно воспроизводило основные институты античного Рима. Однако с укреплением к Х — XI вв. феодальной государственности города в подавляющем большинстве подпадали под прямую власть сеньоров: епископов, герцогов, королей. Представительные органы и учреждения практически исчезли, а консулы (или другие должностные лица) превращались в официалов сеньора, хотя назначались главным образом из горожан. Воля сеньора определяла наличие (или отсутствие) особых прав, привилегий горожан, а главное – их подсудность.

Стремление феодалов извлечь из города как можно больше доходов неизбежно приводило к борьбе между городами и сеньорами, происходившей повсюду в Западной Европе в X — XIII вв. Горожане вели борьбу сначала за освобождение от наиболее тяжелых форм феодального гнёта, за сокращение поборов сеньора, за торговые привилегии. Позднее она перерастала в политическую борьбу за городское самоуправление, которую принято называть «коммунальным движением». Исход этой борьбы определял степень независимости города по отношению к феодальному сеньору, его экономическое процветание и политический строй. Однако борьба городов с сеньорами велась не против феодального строя в целом, а за то, чтобы обеспечить существование и развитие городов в рамках этого строя.

На волне расцвета городской жизни в XI — XIII вв. по всей Европе, когда города становятся центрами торговой и экономической жизни своих стран, горожане начали борьбу с феодальными сеньорами за свои права и самостоятельность. В результате сеньоры, чаще всего епископы и короли, предоставляли городам отдельные вольности и привилегии, закрепленные в особых хартиях (первые появились в начале XI в.). Более упорная борьба, иногда вооруженная, привела к тому, что многие города стали признаваться коммунами — самостоятельными общинами с особыми правами своих жителей и своей административной и судебной организацией. Города-коммуны освобождались от повинностей в пользу бывших сеньоров. Взамен этого они обязывались выплачивать ежегодную ренту-налог и предоставлять военную помощь. Город становился как бы коллективным вассалом. Коммунальные движения протекали в различных странах Европы по-разному, в зависимости от условий их исторического развития, и приводили к различным результатам. В Северной и Средней Италии, а также в Южной Франции, где в IX—XII вв. не было сильной центральной власти, горожане добились независимости уже в эти столетия. Многие города Северной и Средней Италии – Венеция, Генуя, Флоренция, Сиена, Лукка, Равенна, Болонья, Милан и др. уже в это время стали городами-государствами. Фактически самостоятельной городской республикой являлся славянский город Дубровник на Далматинском побережье Адриатики, хотя номинально он признавал верховную власть сначала Византии, затем Венеции, а с конца XIV в. – Венгрии.

Читать еще:  Управление государственными финансами в россии

Сходное положение в Германии занимали в XII — XIII вв. наиболее значительные из так называемых имперских городов – «вольные города». Формально они подчинялись императору, но на деле были независимыми городскими республиками (Любек, Гамбург, Бремен, Нюрнберг, Аугсбург, Франкфурт-на-Майне и др.). Они управлялись городским советом во главе с бургомистром, имели право самостоятельно объявлять войну, заключать мир, чеканить монету и т.д.

Многие города Северной Франции – Амьен, Сен-Кантен, Нуайон, Бовэ, Суассон, Лан и др., а также Фландрии – Гент, Брюгге, Ипр, Лилль, Дуэ, Сент-Омер, Аррас в результате упорной, часто вооружённой борьбы со своими феодальными сеньорами стали самоуправляющимися городами-коммунами.

Необходимость самостоятельно решать внутренние военные, административные и финансовые дела приводила коммуны к образованию учреждений самоуправления. Организация и полномочия городского управления фиксировались целостными правовыми актами.

В период позднего Средневековья (XIV – XVI века), по мере обострения социальных противоречий внутри средневекового города, эксплуатируемые слои городского населения начали открыто выступать против стоявшей у власти городской верхушки.

Масштабы распространения городских свобод сильно варьировали. В большинстве стран Европы не было городов-республик и коммун. Многие мелкие и средние города по всему континенту не получали привилегий, не имели самоуправления. В Восточной Eвропе вообще не развилось коммунальное движение, города Руси, за исключением Новгородской и Псковской республик, не знали городского права. Большинство европейских городов в течение развитого средневековья получили лишь частичные привилегии. А многие города, не имевшие сил и средств для борьбы со своими сеньорами, оставались под их полной властью[35].

Решительный разрыв со средневековьем и господствующими феодальными порядками знаменовали буржуазные революции в Голландии (конец ХVI века) и в Англии (середина ХVII в.).

Великая Французская революция (конец ХVIII в.) дала начало не только конституционному движению в странах Европы, но и привела к новым формам организации государственной власти и государственного управления. В 1790 г. Ж.-Г. Турэ в своём докладе Национальному собранию Франции формулирует новые идеи о местном самоуправлении. Теория Турэ содержит два основных понятия:

— о собственных общинных делах, по своей природе присущих местному самоуправлению;

— о делах государственных, передаваемых государством местному самоуправлению.

Правовые основы современного муниципального самоуправления в европейских странах, США, Японии и других государствах были заложены в ХIХ веке в ходе разработки учений о местном самоуправлении и проведении муниципальных реформ.

Идеи Турэ находят воплощение в конституциях Франции. Отталкиваясь от них, Бельгия в 1831 г. принимает свою конституцию, в которой наряду с тремя традиционными ветвями власти признаёт четвертую – муниципальную.

Развивая идеи Турэ, французский государственный деятель, историк и литератор Алекси Токвиль в своей работе «Демократия в Америке», опубликованной в 1835 году, отмечает: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт».

ХХ век стал периодом распространения местного самоуправления по всей планете.

Европа первой понимает его значение как власти, наиболее приближенной к населению[36].

После 1990 года местное самоуправление в современных, демократических формах возрождается и на пространстве Содружества Независимых Государств.

Начало ХХI века характеризуется повсеместным упрочением позиций местного самоуправления как наиболее демократичной формы публичной власти. Последнее в полной мере приложимо и к Российской Федерации, о чём мы будем вести речь на протяжении всего курса изучения дисциплины «Муниципальное право».

Ссылка на основную публикацию
Adblock
detector